新闻发布会通稿

2013年11月20日

各位领导、媒体朋友们：

你们好！

近五年来，我县农村承包合同纠纷较多，在一定程度上影响了农村经济的发展和社会的稳定。为促进有关部门改进工作，减少农村土地承包纠纷，保障“平安遂昌”建设的顺利进行，遂昌法院发布《遂昌法院农村土地承包纠纷审判白皮书》，对近五年来审理的农村土地承包纠纷案件的基本情况、纠纷产生的原因进行了梳理分析，并就如何减少和化解相关纠纷提出相应的建议，旨在促进农村承包行为的规范化，减少纠纷，化解矛盾。白皮书发送后，得到了社会各界特别是乡镇政府的好评，认为白皮书对他们今后改进农村工作，减少涉农纠纷，维护社会稳定，具有很好的参考价值。该白皮书还获得县委副书记、政法委书记的肯定，在白皮书上批示要求各有关单位研究解决白皮书中反映的问题。

下面，我就白皮书的具体内容作个简介：

一、我县农村土地承包纠纷诉讼案件基本情况

2009年-2013年，我院共受理农村土地承包纠纷61件，引导调解1件，审结56件，其中判决26件，裁定驳回起诉4件，裁定撤诉14件，调解结案12件。每年受理案件数均在12件左右。

（一）纠纷的乡镇分布情况

以涉案土地所在地为依据，近五年土地承包纠纷在我县各乡镇的分布情况如下：

表1  土地承包纠纷案件乡镇分布情况

注：在受理的61件案件中，双方当事人均为松阳县人的1件，重审案件1件，故上表合计只有59件。

（二）纠纷主体情况

根据纠纷的主体是否系同一集体经济组织，可以将案件分为内部纠纷与外部纠纷，其占比情况如下：

根据纠纷主体一方是否为村委会、村民小组或生产队等村集体，可以将案件分为集体案件与个人案件，其占比情况如下：

（三）纠纷类型情况

土地承包纠纷的类型形式多样，大致可以分为权属纠纷、合同纠纷和集体利益分配纠纷，三类案件的占比情况如下:

二、农村土地承包纠纷审判难点

（一）化解难

土地是人们长期以来赖以生存的最基本生产资料，农民全家赖以生存的根本保障，事关农民切身长远利益，他们对涉及自身的土地纠纷极为关注。但是土地承包纠纷的一方往往是村集体，村集体内部对纠纷的解决难以形成共识。本院对一起村民诉村民小组的土地承包经营权纠纷案进行调查取证时，听到村民对该案的处理有多种意见，既有认为应当支持原告的，也有认为不应当支持的；既有认为应当支持全部请求的，也有认为只能支持部分请求的。另外，进入诉讼的土地承包纠纷案件，在诉前往往经过村集体、乡镇街道或人民调解组织调解无果，双方争议分歧很大，同时有相当大比例的案件还伴随着信访和上访。在我院近五年审结的农村土地承包纠纷案件中，调解和撤诉率仅为46%，相比民商事案件的平均调撤率要低13个百分点，也说明这个问题。

（二）维稳难

农村土地承包纠纷具有涉及人数多、影响面广的特点。在我院近五年审理的案件中，当事人人数超过5人的案件比例占到15%，其中一个案件一方当事人达到339人；一方当事人相同，且纠纷相似的批案，占到土地纠纷案件总数的41%。群体性案件和批案较多的原因主要有：一是土地承包的涉及面广，在土地调整、土地征收等过程中，会牵涉到众多村民的利益；二是农村土地为集体所有，当村委会代表集体行使发包权发生纠纷时，村民往往会直接参与到纠纷中来；三是当村委会出现管理不规范时，往往会引起众多村民与村委会之间的矛盾。另外，一些案件不仅本村村民关心，而且由于案件具有示范作用，邻村甚至全县都会关注案件的审理结果。土地承包纠纷案件一旦处理不慎，很可能造成连环诉讼或群体性事件，将矛盾扩大和激化。

（三）裁判难

即使不考虑维稳压力，对于农村土地承包纠纷案件，法院在事实认定和法律适用上均存在较大难度。在事实认定上，主要是存在取证难的问题，尤其是权属争议案件。村委会及村民考虑到与双方当事人的人情面子等问题，往往不能客观如实地向法庭作证。在个别案件中，村委会甚至根据不同当事人的要求，提供内容完全相反的证明，导致纠纷事实难以认定。在法律适用上，主要是农村土地承包法与村民自治法的规定衔接不畅，导致法院在平衡个人权利与村民自治权时存在难度。例如，关于村集体做出的经济组织成员资格认定，法律没有明确的合法性判断标准，导致司法实践对于资格的认定主体和认定标准上都存在很大的分歧，一些判例支持村规民约“离婚去地”的规定，而一些判例则刚好相反。在理论上，则有户籍说、生活来源说、权利义务说、事实主义说等争论。

（四）执行难

农村土地承包纠纷不仅裁判难，而且还存在执行难的问题。一方面，一些案件根据法律规定做出的判决结果，与村民自治的内容可能存在冲突，例如个别村民不同意承包土地的小规模调整引发的纠纷，依法应支持该村民的请求，但是判决会导致整个村的调整计划落空，从而在执行过程中面临重大阻力。另一方面，对于以村委会为被执行人的案件，因村集体经济薄弱，无力履行；争议土地已经被其他农户占有；土地征收补偿款已经分配到户等原因，难以得到有效执行。近五年来，我院以村委会为被执行人的案件，自动履行及和解的比例仅为28%，实际执行率不到50%。

三、案件反映出来的问题

（一）村民自治不够规范

土地分配标准前后不一、多数人侵害少数人利益、村干部以权谋私等行为，是土地承包纠纷发生的另一个主要原因。例如，村委会未经法定程序违法对外发包在农村十分常见。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，但是在我院受理的多起案件中，村委会对外发包存在程序违法，亦没有报乡镇人民政府批准。更有甚者，个别村主任以村委会的名义与其他村民签订土地承包合同而私自领取承包款。再如，根据农村土地承包法第三十五条的规定，在承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。但是，当前我县农村普遍存在短期内进行承包地小规模调整的做法，从而引发了不少纠纷。

（二）农村土地行政管理存在薄弱环节

就当前的纠纷发生情况来看，农村土地行政管理存在以下几个问题：第一，界址管理手段落后。出于成本的考虑，农村土地尤其是山林的划界普遍采用地名加地标的方式进行。在长期的承包过程中，常常因划界当事人过逝、地名重名、地标变动等原因，导致地界四至不清，从而引发权属纠纷。第二，在公益林建设过程中存在变相强制现象。近年来，我院受理了多起因承包山林被划归公益林而引发纠纷的案件。据当事人反映，由于行政部门采取禁伐措施，迫使他们不得不同意将山林划归为公益林，从而引起承包合同的违约。而根据《浙江省公益林管理办法》第9条第2款的规定，“签订公益林保护协议应当遵循自愿原则，任何单位和个人不得强迫”。

（三）集体组织成员资格认定问题亟待解决

    目前立法尚未明确规定集体组织成员资格的认定标准和程序。司法实践普遍认为，集体经济组织成员资格的认定属于行政主管范围，因成员资格争议引发的补偿款分配纠纷，应当先由行政机关作出资格确认。丽水市中级人民法院亦于2006年3月27日经审委会讨论通过，出台了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，规定对集体经济组织成员资格有争议的，应申请乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门确认。目前，该指导意见仍然有效，并在个案中有所体现。我县县委办和县府办曾于2009年2月23日联合发文，出台《关于认定农村集体经济组织成员资格等相关问题的意见》（遂委办[2009]21号），规定：“对农村集体经济组织成员资格有争议的，由遂昌县农村土地承包纠纷仲裁委员会集中行使资格确认权。”该文件出台之初，遂昌县农村土地承包纠纷仲裁委员会（系县农业局下属部门）曾开展过资格认定工作，但由于各种原因，这项工作已经停止。目前只有少数乡镇政府开展确认工作，并且在确认时存在意见模糊等不规范的问题。

（四）农民法律知识相对欠缺

当前农村村民的法律意识仍比较淡薄，法律素质偏低，导致许多土地承包合同签订不规范。例如，合同只写明“长期承包”，而没有明确的承包期限；合同没有约定到期后地表附着物的归属；遗漏当事人，等等。由于制定的合同不严密，签订不规范，随意性大，导致对合同的理解发生分歧，或者漏洞被人恶意利用，造成许多棘手的纠纷。

四、预防和化解农村土地承包纠纷的建议

（一）加强对农村土地承包行为的规范和指导

1.加强对村集体管理土地行为的规范和指导。县人大或县政府可以结合法律规定和地方实际，出台能够适应多数村集体土地管理需要的指导性意见，在村民自愿的基础上，使其内化为村规民约，促进村集体管理行为合法、有序、规范。司法行政机关要针对村集体重大土地管理决策，主动提供法律咨询服务，在事前减少违法行为的发生。基层政府应当认真落实《村民委员会组织法》关于监督和指导村民自治的规定，要求村集体对制订的村民自治章程和村规民约进行备案，并对其进行全面的审查。对于存在与宪法、法律、法律和国家政策相抵触，或者侵犯村民合法利益的内容，应当责令改正。

2.加强村集体内部民主监督机制建设。要大力发展基层民主法治，规范村民会议和村民代表大会的运行，切实按照村民意愿以及集体的长远科学发展进行土地管理。加强村委会监督机制建设，通过有效的监督机制，制约村委会的权力，避免出现村干部损害村集体或少数村民利益、私自对外发包等违法土地管理行为。

3.加强法制宣传，深入普及农村土地承包法知识。要采取更加有效、更有针对性的措施，组织农村普法教育工作，重点加强村民自治、土地管理法律法规、合同法等常用法律法规的宣传，提高广大农民尤其是村干部的法律意识和诚信意识，从源头上减少纠纷的发生。

（二）改进农村土地行政管理

1.改进农村土地界址管理工作。在当前GPS等测量技术快速发展，测量成本大幅降低的情况下，可以考虑通过更加精确的手段固定界址，避免因地标变动、地名模糊等不断发生新的界址纠纷，同时保障林木、林地和林权的交易安全，也有利于更加准确地计算土地面积，提高土地分配的公平性。

2.依法开展公益林管理工作。要严格遵守《浙江省公益林管理办法》的规定，尊重承包户的意愿，禁止强迫或变相强迫承包户将山林划归公益林。要认真核实林地承包合同关系，对于农户已经对外发包的山林，在划归公益林前应当征求转包人的意见。

3.系统理解土地承包法律和政策。农村土地承包涉及的法律和政策不仅有土地承包法及相关政策，还要涉及到村委会组织法、物权法等内容。行政机关在执法时，不能机械地理解法条，而一定要综合全部法律和政策，把握好立法层级关系，深刻领会立法本意，正确理解和适用法律和政策。尤其是在裁决涉及人数众多的案件中，更要广泛征求法律专家的意见，避免因执法不当引发新的纠纷。

（三）加强农村土地承包纠纷多元化解机制建设

1.行政和司法加强对村民调解组织的指导。由于村民组织对纠纷发生的原因、状况及具体的土地承包情况比较熟悉，且对纠纷当事人的性格等相对了解，调处纠纷时具有得天独厚的优势。因此，行政和司法机关应当加强对村民解调委员会的指导，提高他们依法调处纠纷的能力，努力将纠纷在第一时间化解在内部。

2.行政与司法建立共同调解重大纠纷的长效机制。基层政府直接面对农村事务，对乡情、村情、民情有全面的了解，在调解土地承包纠纷方面有着信息资源和维稳方面的优势。人民法院是纠纷的最终裁判机关，其对纠纷的法律分析相对权威，有着法律知识方面的优势。对于重大土地纠纷，如果两者合作，可以形成更加有效的化解方案，有利于纠纷的诉前调解。因此，有必要在处理好司法中立与司法能动两者关系的前提下，建立行政与司法共同调处重大纠纷的长效机制。

3.保障土地承包纠纷仲裁机构正常运行。要依法制裁严重扰乱仲裁庭秩序和打击报复仲裁人员的行为，必要时派警维护仲裁秩序，确保仲裁庭正常行使职责。积极引导群众通过仲裁机制解决土地承包纠纷，充分发挥仲裁在解决土地承包合同纠纷中的作用。